建筑要想綠，政策得激勵：25省市“綠政”大起底

      2月初，國家發(fā)展改革委和住房城鄉(xiāng)建設部兩部委聯(lián)合印發(fā)了《城市適應氣候變化行動方案》，《方案》指出，“提高城市建筑適應氣候變化能力，積極發(fā)展被動式超低能耗綠色建筑”。據(jù)《經(jīng)濟日報》2月16日消息，發(fā)改委就《方案》表示，到2020年，我國將建設30個適應氣候變化試點城市，典型城市適應氣候變化治理水平顯著提高，綠色建筑推廣比例達到50%。這意味著，綠色建筑等環(huán)保產(chǎn)業(yè)將進入新一輪政策期。

    文|徐振強

    2015年，全國建筑業(yè)總產(chǎn)值為為180757億元，比上年增長2.3%，增速放緩（2013年，總產(chǎn)值為159313億元,同比增長16.1%），將于2018年超過美國成為全球最大的建筑市場，其中節(jié)能環(huán)保與綠色建筑市場產(chǎn)值預計將增加到900億美元，年復增長率達到38%。自綠色建筑國家政策頒布以來，我國綠色建筑逐步發(fā)展，截至2015年12月，住建部發(fā)布的綠色建筑評價標識項目公告全國綠色建筑標識項目累計總數(shù)已有3636項，其中2015年新增1098項，按單個項目平均5萬m2算，全國綠色建筑累計為5.5億m2（2013上半年，認證的綠色建筑總面積首超1億m2），綠色建筑已經(jīng)成為建筑領域的重要組成部分，但尚未處于主導地位。在國外，綠色建筑逐漸成為新建建筑的主要形式。為了加快促進我國綠色建筑的發(fā)展，要創(chuàng)新綠色建筑的體制機制，培育綠色建筑的發(fā)展環(huán)境。通過主要運用政策科學的基本原理與概念，對我國綠色建筑的地方資助政策進行梳理、分析，厘清中央主管部門、地方政府對綠色建筑扶持的政策變遷及具體方式，并進行對比，通過對比，闡述目前在政策制定及執(zhí)行中存在的問題與原因，總結中央與地方政府制定政策的經(jīng)驗，從財政稅收和政策資助等方面提出政策建議。提出省級地方政府可從頂層設計和政策協(xié)同激勵、區(qū)域聯(lián)動和地方評價能力強化、重點省份督導與幫扶、增量成本量化分級與財稅融資創(chuàng)新和企業(yè)資質(zhì)信貸審批與行業(yè)評優(yōu)聯(lián)動等五方面著手構建地方政府綠色建筑的激勵政策體系。

    近年來,我國中央政府及省市地方政府陸續(xù)出臺了關于綠色建筑的發(fā)展政策體系，促進了我國建筑行業(yè)綠色發(fā)展和城市住區(qū)環(huán)境的改良。特別是在我國新區(qū)/新城和中心城區(qū)的建設，成為重要的建筑形式。“建筑節(jié)能-綠色建筑-綠色住區(qū)-綠色生態(tài)城區(qū)”的空間規(guī)模化聚落正在逐步形成。繼2011年我國綠色建筑標識數(shù)量實現(xiàn)井噴式增長以后，2012年、2013年綠色建筑標識數(shù)量繼續(xù)保持強勁增長態(tài)勢。近年來，我國綠色建筑評價標識項目不但數(shù)量增長快，而且規(guī)模較國外綠色建筑大，建筑面積平均在10萬平方米左右。江蘇、廣東、上海等三個沿海地區(qū)綠色建筑的數(shù)量遙遙領先，山東、河北、湖北、浙江、北京、福建等地增速明顯。2013年綠色建筑標識前十的地區(qū)為山東、廣東、天津、河北、江蘇、河南、上海、湖北、陜西、安徽，其中河北、河南、湖北、陜西、安徽這四個省，增速最快。與此同時，也面臨著發(fā)展提速的需要。根據(jù)世界綠色建筑評價委員會的統(tǒng)計，截止2013年，世界范圍共有11億m2通過了綠色建筑認證，由此可見，在美國，綠色建筑總量占公建與商業(yè)的44%，2016年將達到55%。2014年，上海市依靠建筑節(jié)能的政策、標準、技術、管理、目標考核五大體系，以制度、科技不斷創(chuàng)新，綠色建筑和建筑節(jié)能推進實現(xiàn)了由單體建筑向區(qū)域整體的延伸，由建筑節(jié)能建設管理向建筑節(jié)能服務產(chǎn)業(yè)的延伸。

    2015年底，我國城鎮(zhèn)化率超過56%，城鎮(zhèn)率平均速度為每年增加0.81%，每年在建工程約70多萬個。我國是世界上最大的建筑市場，目前全國房屋總面積已超過440多億m2，每年新增建筑20億m2，約占全世界新建建筑面積總量的一半。目前95%以上仍是高能耗建筑，建筑能耗已占全社會能耗的27%。若不采取節(jié)能措施，2020年在建筑方面我國將有50%的能源消耗。在此背景下，我國提出了到“十二五”末，新建綠色建筑10億m2的總體目標，綠色建筑將占到新建建筑的20%（每年需發(fā)展4億m2）。各省級地方政府根據(jù)（國辦發(fā)〔2013〕1號）要求，制定了本地區(qū)的綠色建筑實施意見、規(guī)劃或行動方案，明確了到“十二五”末，所在地區(qū)的綠色建筑發(fā)展在新建建筑中的發(fā)展比例或綠色建筑目標總量，如江蘇和北京等分別提出建設1億、3500萬和600萬m2綠色建筑。新加坡自2005年發(fā)展綠色建筑以來，目前已經(jīng)實現(xiàn)了20%的目標，并提出到2030年達到80%。

    推進綠色建筑，存在理念、技術和成本等方面的問題，其中成本是制約綠色建筑在我國均衡發(fā)展的關鍵因素之一。據(jù)測算，以公建為例（全國平均水平），一、二和三星級平均約增加29、137和163元/m2，住宅比于公建（16、35和68元/m2）。由于嚴寒地區(qū)，綠色建筑增量成本比全國平均水平要略高一些。制定并細化對綠色建筑的激勵政策，對于推進我國綠色建筑發(fā)展十分必要。與此同時，2016年，是“十三五”開局之年，對于推動我國綠色建筑事業(yè)的發(fā)展具有關鍵作用，從政策頂層設計以傘形結構向下展開的角度出發(fā)，應當自下而上，對省級地方綠色建筑發(fā)展總量和激勵政策進行總體把握，研究不同地區(qū)在綠色建筑激勵政策的特征、量化設計，解析政策起作用的路徑與可能的成效，對于地區(qū)之間綠色建筑激勵政策量化借鑒和協(xié)調(diào)均衡我國綠色建筑總體發(fā)展格局具有參考價值。

一、國內(nèi)外綠色建筑激勵政策研究進展

    在中央政府建筑節(jié)能和綠色建筑總體政策的架構下，科學推進省級地方政府的綠色建筑政策扶持體系，可有效推動地方綠色建筑事業(yè)的發(fā)展。國內(nèi)有學者指出，在城鄉(xiāng)建設模式方面，綠色建筑應為我國建筑業(yè)的發(fā)展提供新的思路，強化激勵政策對于實現(xiàn)建設模式的升級有戰(zhàn)略意義。劉曉娟和王建廷（2013）以2012年財政部和住建部印發(fā)《關于加快推動我國綠色建筑發(fā)展的實施意見》為研究對象，對比國內(nèi)外在綠色建筑激勵政策的差異性，指出應該強化激勵政策的可執(zhí)行性或落地性。我國的激勵政策體系有待健全。葉祖達從整體體系層面分析了我國綠色建筑和建筑節(jié)能減排相關的主要經(jīng)濟政策手段,從經(jīng)濟效率理論的角度,討論我國綠色建筑節(jié)能減排激勵政策框架和體系架構。中國綠色建筑激勵政策研究可以考慮借鑒歐盟建筑節(jié)能政策和加拿大多倫多綠色建筑政策。于濤通過對中國綠色建筑政策理論的系統(tǒng)回顧，指出在綠色建筑激勵政策方面，應加強積累地方綠色建筑實踐層面的政策經(jīng)驗。本章主要運用政策科學的一些基本原理和相關概念，對我國省級地方政府的綠色建筑激勵政策進行系統(tǒng)分析，結合各地方綠色建筑發(fā)展的現(xiàn)狀，與政策目標進行對比，從頂層設計和中樞環(huán)節(jié)剖析綠色建筑發(fā)展存在的若干關鍵問題，在鞏固論證地方推進綠色建筑發(fā)展意義的基礎上，堅持發(fā)展性、公平性、可操作性、超前性和穩(wěn)定性五大原則,提出進一步完善政策和提升政策效果的建議。

二、省級地方政府綠色建筑激勵政策總體特征

    按照國辦1號文件的要求，省級地方政府基本明確了將綠色建筑指標和標準作為約束性條件納入總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、修建性詳細規(guī)劃和專項規(guī)劃，并落實到具體項目。在國有土地使用權依法出讓轉讓時，要求規(guī)劃部門提出綠色建筑比例等相關綠色發(fā)展指標和明確執(zhí)行的綠色建筑標準要求。鑒于激勵政策分析的經(jīng)濟適應性和地區(qū)間的可借鑒性，本章根據(jù)不同省份的經(jīng)濟水平，參照國家統(tǒng)計局的標準進行劃分，通過分析我國近25個省份/直轄市的綠色建筑實施意見、規(guī)劃和行動方案，歸納了省級地方在綠色建筑推廣方面采取的政策情況。在綠色建筑激勵方面，激勵政策主要包括：土地轉讓、土地規(guī)劃、財政補貼、稅收、信貸、容積率、城市配套費、審批、評獎、企業(yè)資質(zhì)、科研、消費引導和其他，約13類。不同省份/直轄市頒布的激勵政策總類型數(shù)和直接可執(zhí)行的政策數(shù)量如圖1所示，其中直接可執(zhí)行的如星級綠色建筑補助額度和城市配套費返還的量化值。八大地區(qū)所包括的省份均發(fā)布了相關的激勵政策，吉林、廣西、安徽和貴州的激勵政策類型最多（8-9項），全國政策激勵平均為6項，地區(qū)間激勵政策數(shù)量平均依次是長江中游、東部沿海、西南地區(qū)、南部沿海、黃河中游、北部沿海和大西北（其實東北地區(qū)僅一個樣本，不考慮計入比較）。從政策的可執(zhí)行數(shù)量和在總政策的占比來看，全國平均約為2-3項（占激勵政策總量的37.1%），地區(qū)之間相對均衡，政策平均數(shù)在1-3項之間，個別省份如安徽和貴州超過平均水平，部分省份暫無直接可執(zhí)行的激勵政策（如河北和新疆）。

圖1我國主要省份政策總數(shù)與直接可執(zhí)行的激勵政策的數(shù)據(jù)分析

注：總政策的統(tǒng)計根據(jù)激勵類型劃分，明確可執(zhí)行的政策指發(fā)布了量化性的政策條款或能夠執(zhí)行的政策條款，無需進一步研究即可執(zhí)行。根據(jù)國家統(tǒng)計局劃分的八大區(qū)來劃分：東北地區(qū)（遼寧、吉林和黑龍江）、北部沿海（北京、天津、河北和山東）、東部沿海（上海、江蘇和浙江）、南部沿海（福建、廣東和海南）、黃河中游（山西、內(nèi)蒙古、河南和陜西）、長江中游（安徽、江西、湖北和湖南）、西南地區(qū)（廣西、重慶、四川、貴州和云南）和大西北地區(qū)（西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆）。

    不同激勵政策主要是針對企業(yè)、科研、公眾和一些其他對象，不同類型激勵政策的應用和可執(zhí)行情況如圖2所示。在政策使用比例方面，僅財政補貼政策超過50%，其次為容積率、土地轉讓、稅收和評獎等。采用激勵政策的同時，應評價該政策是否具有可操作性，如在財政補貼方面，是否有明確的資助額度；在信貸方面，是否有準確的利率優(yōu)惠；在項目評審方面，是否有確定的優(yōu)先渠道等。根據(jù)該統(tǒng)計方法，對調(diào)研的25個省份/直轄市采納的激勵政策進行分析，計算其中可執(zhí)行的比例。如圖2所示，評獎、土地規(guī)劃、項目審批三項的比例超過了80%，其他可執(zhí)行的激勵政策比例均在50%以下，企業(yè)資質(zhì)和財政補貼介于40%-50%之間。將以上兩方面復合來考慮，即落地政策在調(diào)研省份中的應用比例，評價最高（約44%），其次是財政補貼、土地規(guī)劃和項目審批等，其他均低于20%。

圖2不同激勵政策在調(diào)研省份中采用的比例及其可直接執(zhí)行的比例特征

表2我國主要省級地方政府綠色建筑激勵政策類型明細

說明：吉林、黑龍江、云南、甘肅、臺灣、香港、澳門和西藏目前缺乏相關政策資料，暫未納入本章。○表示參考文獻中提到相關類型的激勵政策，但是尚缺乏落地性或可操作性；●表示參考文獻中提到相關類型的激勵政策，具有落地性或可操作性。

三、省級地方政府綠色建筑激勵政策的分類討論

    在土地轉讓方面和土地規(guī)劃方面，調(diào)研的25個省份（直轄市）中，分別約有41.9%和25.8%提出了在土地招拍出讓規(guī)劃階段將綠色建筑作為前置條件，明確綠色建筑比例。這一前置性的規(guī)定，具有法律約束效應，是政府規(guī)劃部門項目考慮的依據(jù)。這種激勵有強制性約束的特征，處于不同綠色建筑發(fā)展階段、不同經(jīng)濟條件、不同建筑氣候區(qū)和資源稟賦的地區(qū)，需要因地制宜。

    在財政補貼方面，主要基于星級標準、建筑面積、項目類型和項目上限等組合方式予以設計政策，有9個省份（直轄市）明確了對星級綠色建筑的財政補貼額度，不僅包含沿海地區(qū)，也有黃河中游和長江中游的省份，資助范圍從10-60元/m2（上海對預制裝配率達到25%的，資助提高到100元/m2），北京、上海和廣東從二星級開始資助，有利于引導當?shù)鼐G色建筑的星級結構水平；江蘇和福建對一星級綠色建筑的激勵提出了明確的獎勵標準，但關于二星和三星的獎勵標準未發(fā)布；陜西省作為黃河中游的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，但是在發(fā)展星級綠色建筑方面，提出了階梯式量化財政補貼政策，獎勵從10-20元/m2。

    針對單個綠色建筑項目，部分省市規(guī)定了資助額或上限，從5-600萬元，其中東部沿海地區(qū)的上海，針對保障性住房，將補貼上限提高到1000萬元。有利于綠色建筑規(guī)模化申報和綠色建筑發(fā)展向保障性住房傾斜的公共策略。國家當前正在著力發(fā)展保障房等民生工程，如果將綠色建筑與保障房計劃協(xié)同推進，那么對綠色建筑政策目標的達成起到開源的作用。從經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域水平和地區(qū)綠色建筑技術的邊際成本考慮，表2歸納的綠色建筑資助標準，可供已經(jīng)提出財政補貼方向的省市參考。東北、西南和大西北地區(qū)應盡快提出針對綠色建筑的補貼量化標準。

表3不同省份將財政補貼政策用于激勵綠色建筑的量化標準

    在信貸方面，安徽提出嘗試，提出改進和完善對綠色建筑的金融服務，金融機構對綠色建筑的消費貸款利率可下浮0.5%、開發(fā)貸款利率可下浮1%，消費和開發(fā)貸款分別針對消費者和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。關于開發(fā)貸款利率，此前，國家曾對經(jīng)適房的開發(fā)貸款利率提出不超過10%的下浮空間，北京規(guī)定公租房、廉租房建設貸款，利率最高可下浮為同期基準利率的0.9倍。開發(fā)貸款利率下浮1%，對整體金融業(yè)務的平衡影響較小，對房地產(chǎn)企業(yè)激勵程度則需要數(shù)量方面的衡算，如果房地產(chǎn)企業(yè)能夠?qū)①J款利率下浮帶來的綠色建筑增量成本相平衡，那么建設綠色建筑的增量成本將基本被消納。在綠色行動方案或規(guī)劃中提出使用信貸激勵政策的還包括北京、河南、安徽、山東、新疆、湖北、廣西、山西、吉林和貴州，因此，均可借鑒安徽的做法并制定有利于綠色建筑信貸業(yè)務規(guī)模化發(fā)展的貸款利率優(yōu)惠，激發(fā)企業(yè)和消費者選擇建設和購買綠色建筑的意愿。

    容積率是規(guī)劃建設部門有效控制建筑密度的約束性手段，是調(diào)節(jié)地塊居住舒適度的重要指標，適當提高容積率，有利于開發(fā)商獲取更大的商業(yè)價值。表3列出了調(diào)研的25個省份（直轄市）在容積率激勵方面的量化政策。其一是基于星級給予不超過3%的容積率獎勵（福建和貴州）；其二是對實施綠色建筑而增加的建筑面積不納入建筑面積（山西）。長沙于2012年在《全裝修住宅、全裝修集成住宅容積率獎勵辦法(試行)》中，為避免二次裝修造成的污染浪費，就全裝修住宅和全裝修集成住宅的容積率獎勵幅度分別為3-5%和4-6%。南京市委市政府發(fā)布的《關于進一步加強節(jié)能減排工作的意見》指出，“從2013年1月起，單體10000m2以上的建筑，符合國家節(jié)能標準的，審批規(guī)劃時可給予0.1-0.2的容積率的獎勵。以南京江寧水龍灣區(qū)域G75地塊為例經(jīng)本研究測算，1-3%的容積率獎勵在提高開發(fā)商銷售額（1.1-3.3千萬元），同時使售房價下降20-60元/m2。廣州正在制訂新的綠色建筑容積率核定辦法，將參考新加坡等地的做法，對執(zhí)行情況好的建筑進行1%~2%的建筑面積補償。因此，通過該措施，可以適當提高開發(fā)商的商業(yè)盈利，并微弱地調(diào)節(jié)消費者的購買價格意向。山西就采用綠色建筑技術而造成的建筑面積增加而不納入建筑容積率計算，符合技術實際，具有良好的推廣借鑒意義。對于規(guī)劃建設部門，容積率獎勵是最直接、可操作的方法。在沿海地區(qū)提高容積率能夠極大激發(fā)開發(fā)商的規(guī)劃建設意愿；在東北地區(qū)、黃河中游和長江中游等地區(qū)，實施容積率獎勵，有利于適當平衡開發(fā)商的收益；而將實施綠色建筑技術而增加的建筑面積不納入計算范圍，則適合在全國范圍內(nèi)推廣。

表4不同省份將獎勵容積率用于激勵綠色建筑的量化標準

在城市配套費（城市基礎設施配套費）方面，按城市總體規(guī)劃要求，為籌集城市市政公用基礎設施建設資金所收取的費用，按建設項目的建筑面積計算，其專項用于城市基礎設施和城市共用設施建設。內(nèi)蒙古地級市在30元/m2以上，如呼和浩特和鄂爾多斯的城市配套費分別在50-80/m2元；青海西寧市的城市 配套費規(guī)定為60元/m2。根據(jù)2010年《海南省關于調(diào)整城市基礎設施配套費征收標準的通知》，城市配套費基本在150-220元/m2之間，該費用標準基本與北京、上海、天津和其他沿海省份城市中心區(qū)或近郊接近。如表4所示，基于綠色建筑等級實施城市配套費減免或返還，內(nèi)蒙古自治區(qū)管轄的城市興建綠色建筑可以減免15-30元/m2，最高可超過80元；青海則可以返還18-42元/m2；海南二星以上綠色建筑30-88元/m2。如果在發(fā)達地區(qū)在市政經(jīng)濟允許的情況下（如北京、天津和西安等城市中心城區(qū)或城市近郊的城市配套費分別在160-200、290-320和150左右），設置合理的城市配套費減免或返還政策激勵機制，將可以有效消納綠色建筑的增量成本。針對西南地區(qū)，城市配套費總體征繳基準值較低（重慶、廣西和貴州分別為45、2-11和30-90元），應考慮在保障基本設施正常的同時，設置適當?shù)募�勵比例，同時考慮其他激勵政策的聯(lián)動，并適當加大對一星綠色建筑的激勵力度。與此同時，由于廣東等省份實行開發(fā)的商品房項目按基本建設投資額的5％計收；零散開發(fā)的商品房項目按基建投資額的10.5％計收。尚需研究針對按照基本建設投資額比例征繳的激勵比例。

表5不同省份將城市配套費用于激勵綠色建筑的量化標準地區(qū)

    在綠色建筑項目審批方面，約20%的省份（福建、內(nèi)蒙古、湖北、湖南、青海和寧夏等，如表2所示）明確提出建立審批綠色通道，該激勵政策對于鼓勵企業(yè)參與綠色建筑實施、監(jiān)督工程管理、有效評估效果和開展財稅、信貸等其他激勵具有良好的管道作用。該激勵政策不會對公共財政造成壓力，不受地區(qū)經(jīng)濟約束條件的影響，對推進全國范圍內(nèi)不同規(guī)模城市中綠色建筑項目評價具有中樞價值，因此，應考慮在全國范圍內(nèi)推廣實施。

    在工程項目和個人評獎方面，接近一半的省份采用了該政策，黃河中游、長江中游、西南地區(qū)和大西北地區(qū)普遍運用該政策（如表5所示）。評獎主要通過以下方式：（1）結合國家和省級建筑工程評優(yōu)，將綠色建筑作為優(yōu)選以至必要門檻；（2）對在推動綠色建筑方面做出突出貢獻的企業(yè)或個人給予獎勵。其他地區(qū)如東北地區(qū)、東部沿海、南部沿海和城市宜考慮將評獎機制引入，重點發(fā)揮行業(yè)評價的優(yōu)勢，與此同時，適當考慮將綠色建筑作為建筑工程評優(yōu)的必備條件，強化綠色建筑在樣板新建建筑中的影響力。

表6不同省份將評獎作為激勵綠色建筑的重要憑據(jù)

    在企業(yè)資質(zhì)方面，北京、湖北、湖南、內(nèi)蒙古和吉林等省市提出對實施綠色建筑成效顯著的企業(yè)，在企業(yè)資質(zhì)年檢、資質(zhì)升級換證、項目招投標中給予免檢、優(yōu)先和加分等獎勵。其中關于資質(zhì)升級和項目招標等方面，將對企業(yè)的主動性產(chǎn)生積極作用。綠色建筑本身就是定位于提高建筑工程質(zhì)量和改善住區(qū)環(huán)境，并順應城市發(fā)展對資源、能源和環(huán)境的新要求，綠色建筑不僅是“四節(jié)一環(huán)保”，而是在從理念、設計到實施技術的整體建筑優(yōu)化方法學。因此，引導建筑企業(yè)自覺將綠色建筑/綠色地產(chǎn)作為自身業(yè)務創(chuàng)新的主攻方向是產(chǎn)業(yè)升級和建筑技術革新的內(nèi)在需要，建筑企業(yè)作為實施建筑規(guī)劃、設計和建造的主體，引導其向主流發(fā)展十分必要。通過資質(zhì)升級和項目招標等行業(yè)等級和工程實施介入，是有效引導建筑企業(yè)的政策措施。河北、山東、廣東、浙江和江蘇等建筑業(yè)大省，應考慮對本地建筑企業(yè)在資質(zhì)升級和項目招標方面，將綠色建筑作為關鍵性權重予以考慮。我國作為建筑業(yè)大國，部分行業(yè)領軍企業(yè)已經(jīng)處于企業(yè)資質(zhì)的頂端，可考慮設計專門針對綠色建筑的企業(yè)細分資質(zhì)，協(xié)調(diào)不同發(fā)展水平的企業(yè)均能夠較為合理地參與到綠色建筑的承包項目中來。

    在綠色建筑科研方面，僅13.3%的省份考慮在該方面展開部署。湖南指出在科技支撐計劃中，加大對綠色建筑及綠色低碳宜居社區(qū)領域的支持力度。安徽計劃設定綠色建筑科技專項，廣東提出對綠色建筑技術研究和評價標識制度建設等工作給予適當補助，其他省份，如寧夏提出加強對綠色建筑科技的支持。綠色建筑的科技創(chuàng)新應當成為引導我國綠色建筑發(fā)展的支撐，“十一五”和“十二五”科技支撐計劃中，對建筑節(jié)能和綠色建筑領域的資助超過35.2億元（占城鎮(zhèn)化領域研究總經(jīng)費的54%），主要還是支持沿海地區(qū)的綠色建筑技術研究，對欠發(fā)達地區(qū)或建筑氣候條件欠佳的地區(qū)（兩欠地區(qū)），支持力度有待加強。在國家綠色建筑標準的基礎上，各地需要因地制宜，提出地方標準，而兩欠地區(qū)在該方面創(chuàng)新能力和支持力度有限。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2012兩欠地區(qū)房屋建筑竣工面積占全國的45.7%，當年綠色建筑僅占全國總量的26.5%，關于2013第三季度累計新開工量，兩欠地區(qū)約占全國總新開工量的44.5%。因此，兩欠地區(qū)的綠色建筑發(fā)展關系到全國綠色建筑總體目標的實現(xiàn)，對于區(qū)域性節(jié)能減排和住區(qū)質(zhì)量改善至關重要。要從國家頂層設計加強對兩欠地區(qū)的綠色建筑技術創(chuàng)新；從政府職能角度出發(fā)，應加強對綠色建筑政策發(fā)展體系的建設，可通過政府購買服務或發(fā)布政策研究課題的形式，推進政府住房建設職能部門的職能轉移和政府績效提升，提高地方綠色建筑行政能力。

    以上政策激勵對象主要是針對企業(yè)，在消費引導方面，28.5%的省份考慮通過消費激勵促進消費者對綠色建筑的選擇意向，但僅安徽（金融機構對綠色建筑的消費貸款利率可下浮0.5%）政策有量化表征。當前市場上針對住房的消費貸款利率基本處于上浮（基本超過10%）甚至停貸的局面，安徽提出針對消費者的貸款利率下浮0.5%，盡管幅度較低，但對于購房者是利好消息。綜合當前的全國房價、市民收入水平和市民對良好住區(qū)條件的要求，從居住質(zhì)量考慮，綠色建筑針對部分人群具有充分的吸引力，該部分人群不將價格作為首要考慮要素；從房價方面，綠色建筑的信貸優(yōu)惠吸引力度不強。消費引導，可從建筑生命周期的角度，強化公眾對綠色建筑運營成本和良好居住環(huán)境的政策認知宣貫上。

    在貫徹國辦1號激勵方向的同時，各省根據(jù)自身發(fā)展綠色建筑的階段性特點，提出了各具特色的激勵政策。江蘇和江西強調(diào)政府職責約束和政府績效，有助于政府職能部門在日常住房建設工作中推進綠色建筑的實施。新疆、廣西和吉林等要求鼓勵引導房地產(chǎn)開發(fā)商，宜明確引導路徑，如本章中歸納出的財政、稅收、信貸、容積率、城市配套費、評獎、評審等方面。在其他激勵政策中，立法、政府目標責任、綠色建筑設計取費規(guī)范、屋頂綠化、項目可研階段綠色建筑費用的計入和與現(xiàn)有財政支持政策協(xié)同（如可再生能源建筑應用財政支持）等對指導處于不同綠色建筑發(fā)展階段的省份均有相應的指導意義。

表7不同省份其他激勵政策評析

四、“十三五”加快推進我國綠色建筑政策激勵的建議

4.1強化頂層設計和關聯(lián)政策協(xié)同激勵

    從頂層設計強化對落實綠色建筑的政策要求，從任務分解的角度，明確各地發(fā)展目標，保障綠色建筑全國總體目標，對各項法定規(guī)劃的審查中，強化對綠色建筑發(fā)展指標的檢查，敦促省級地方政府綠色建筑激勵應加快推進落地的比例。鼓勵并支持省級地方政府加快立法進度，建議地方將綠色建筑納入政府目標考核或績效考評中。在協(xié)同激勵方面，與綠色生態(tài)示范城區(qū)政策、國家地方兩級可再生能源建筑應用財政支持示范項目和國家地方保障性住房等政策相協(xié)同，在地方規(guī)模化推進綠色建筑工作，提高新城/新區(qū)的發(fā)展質(zhì)量。

4.2加快區(qū)域聯(lián)動和地方評價能力建設

    不同經(jīng)濟區(qū)域的省份之間，形成相互借鑒落地政策經(jīng)驗的政策機制，強化重點省市的示范工作，提高對周邊地區(qū)的帶動水平，以結對子的方式，整體提高不同地區(qū)的綠色建筑發(fā)展水平。實施對省、市級綠色建筑評價能力的培訓，增強地方評價一、二星的能力。從2012年下半年開始，為了加快推進全國的綠色建筑認證工作，住建部將綠色建筑一星級和二星級的認證工作下放到地方政府。與此同時，北京等城市所有新建建筑在設計階段需達到綠色建筑標準。昆明等要求在全市城鎮(zhèn)保障性住房建設項目全面執(zhí)行綠色建筑標準。強化地方住房城鄉(xiāng)建設部門的綠色建筑評價能力將有助于加快地方綠色建筑的認證工作。

4.3建筑大省綠建督導和重點地區(qū)幫扶

    加大對近年來建筑絕對量較大省份的監(jiān)督管理，如江蘇、浙江、山東、遼寧、湖北、四川、河南、福建、安徽、廣東、湖南、河北、北京、重慶和江西（占我國新建建筑總量的83.4%），提高綠色建筑落實比例，鼓勵和支持綠色建筑地方標準的編制，特別是經(jīng)濟欠發(fā)達和建筑氣候欠佳地區(qū)。哈爾濱法制辦于2013年12月就提出要加快哈爾濱市發(fā)展綠色建筑的分析與研究。可通過政府購買服務，以決策咨詢的方式，提高重點地區(qū)的政策規(guī)劃能力，扶助制定綠色建筑產(chǎn)品推廣目錄。

4.4增量成本量化分解和財稅融資創(chuàng)新

    優(yōu)化傳統(tǒng)的綠色建筑設計理念。在綠色建筑規(guī)劃設計層面，考慮從小區(qū)級布置綠色建筑，降低綠色建筑增量成本。將增量成本分解到財政補貼、信貸優(yōu)惠、容積率獎勵和城市配套費減免（返還）等，結合本章對省級激勵政策的量化分析，完全可以消化不同星級綠色建筑的增量成本。與此同時，優(yōu)化投融資機制，借鑒智慧城市的經(jīng)濟模式，據(jù)不完全統(tǒng)計，智慧城市的融資規(guī)模超過4400億元（不包括境外資金），成規(guī)模開發(fā)資金的進入，將充分激發(fā)市場主體參與的活力，可有效推進綠色建筑產(chǎn)業(yè)化政策的實施。

4.5強化企業(yè)資質(zhì)信貸審批和行業(yè)評優(yōu)

    通過資質(zhì)升級和項目招標等行業(yè)等級和工程實施介入，是有效引導建筑企業(yè)的政策措施。針對房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，適當下浮開發(fā)貸款利率（超過1%）或爭取國家開發(fā)**低息貸款的政策有助于提高企業(yè)參與綠色建筑開發(fā)的積極性；與此同時，要深化在行業(yè)內(nèi)對綠色建筑開發(fā)企業(yè)的肯定力度和廣度，加速讓綠色建筑企業(yè)成為行業(yè)的新標桿。

    2016年，是我國“十三五”的開局之年，是綠色建筑全面深化發(fā)展的關鍵年，是持續(xù)推進我國建筑業(yè)向低碳、綠色、集約和宜居發(fā)展的重要階段。從政策的頂層設計以傘形結構向下推進激勵制度的實施，通過全面把握省級地方在綠色建筑激勵政策方面的規(guī)劃，提出進一步落實綠色建筑的發(fā)展要求，從頂層設計和政策協(xié)同激勵、區(qū)域聯(lián)動和地方評價能力強化、重點省份督導與幫扶、增量成本量化分級與財稅融資創(chuàng)新和企業(yè)資質(zhì)信貸審批與行業(yè)評優(yōu)聯(lián)動等五方面培育我國綠色建筑的激勵政策體系，有助于協(xié)調(diào)均衡我國綠色建筑總體發(fā)展總體格局和穩(wěn)步推進綠色建筑總體發(fā)展目標的達成。

（作者簡介：徐振強 中國城市科學研究會數(shù)字城市工程研究中心 副主任、博士）